Cuál es la salida diplomática a la actual falta de consenso en el Mercosur

Las decisiones relevantes en el Mercosur tienen que ser aprobadas por consenso y con la presencia de todos los países miembros. Así lo previó el artículo 16 del Tratado de Asunción para las decisiones del Consejo y del Grupo Mercado Común. Luego lo reafirmó el artículo 37 del Protocolo de Ouro Preto para todos los órganos del Mercosur.

No fue una regla casual. Reflejó lo que se consideraba como esencial para lograr un acuerdo institucional que fuera aceptable por los cuatro países que iban a ser los miembros del proceso de integración a desarrollarse. Más aún, cuando el pacto fundacional de duración indefinida, iniciaba una construcción gradual, con pasos y etapas sólo esbozados.

Treinta años después, las reglas referidas al consenso y la presencia de todos los socios, no han sido modificadas. Sólo podría hacerse introduciendo cambios en los pactos constitutivos, los que entrarían en vigencia una vez aprobados por los respectivos Parlamentos. Tales cambios podrían hacerse empleando, por ejemplo, procedimientos como los previstos en el artículo 47 del Protocolo de Ouro Preto, que se refiere a la posibilidad de convocar, cuando los países miembros lo juzguen oportuno, “a una conferencia diplomática con el objetivo de revisar la estructura institucional del Mercosur…así como las atribuciones específicas de cada uno de sus órganos”. Ninguno de los cuatro países ha impulsado tal conferencia diplomática. Sólo el Embajador Rubens Barbosa, reconocido especialista en relaciones comerciales internacionales del Brasil, avanzó hace unos meses una propuesta al respecto. Algo similar sugerí también hace unos meses.

Recientemente, Paulo Guedes el Ministro de Economía del Brasil, se refirió explícitamente a la cuestión del consenso para la adopción de decisiones en el Mercosur. Lo hizo este 27 de septiembre, al referirse a los desacuerdos con respecto a la reducción del arancel externo común, y señaló que ellos también existen sobre la forma de tomar decisiones, que deben tener el consenso de todos los países miembros. Agregó que “se requiere unanimidad para hacer cambios en el Mercosur, y ellos lo convierten en vetos”, refiriéndose así a la posición de la Argentina al respecto.

Lo cierto es que ahora dos cuestiones relevantes de la agenda del Mercosur han contribuido a abrir el debate sobre la exigencia del consenso, como requisito para adoptar decisiones conjuntas entre sus países miembros. Una es, precisamente, la del nivel de protección que actualmente resulta de la aplicación del arancel externo común y, la otra, la de la posibilidad que un país miembro –o varios pero no todos- pudiera realizar y, sobre todo, concluir negociaciones comerciales preferenciales con países no miembros. Son cuestiones que eventualmente pudieran dar lugar, en sus extremos menos deseables, a una ruptura del Mercosur o a la salida del acuerdo de uno o más de sus actuales países miembros, por aplicación por ejemplo, de los artículos 21 y 22 del Tratado de Asunción. En una palabra no se trata de una cuestión banal.

De ahí que pueda ser útil interrogarse sobre las razones que, en su momento, llevaron a optar por incluir en los textos jurídicos fundacionales el requerimiento del consenso para la adopción de decisiones como las mencionadas. Ello es más necesario si se diera ahora un escenario de no cumplimiento de tal requerimiento para la adopción de decisiones. Y que entonces una decisión se adoptara sin el voto y la presencia de uno de los socios. El que de hecho no se cumpliera con las normas sobre el consenso y la presencia de un país miembro, podría implicar un serio daño a la imagen del Mercosur y, en particular, a su credibilidad ante terceros países y, sobre todo, ante quienes tienen que adoptar decisiones de inversión productiva en función de los mercados ampliados por el proceso de integración económica. Ello sin perjuicio de otros daños que se producirían con respecto a la idea de futuros proyectos conjuntos entre los países miembros y, muy en particular, entre los que iniciaron en 1985 el proceso que condujo a la creación del Mercosur, esto es, Argentina y Brasil.

En nuestra opinión una de las razones de la opción efectuada puede tener que ver con dos hechos concretos. El primero se refiere a que el camino que condujo a la conclusión del Tratado de Asunción, se inició casi al mismo tiempo que el lanzamiento por el Presidente Bush de los EEUU de lo que se conoce como “Iniciativa de las Américas”. Implicó enviar una señal clara del interés americano de concretar acuerdos de libre comercio con países de las Américas, incluso en forma conjunta con todos, pero también con países individuales, como fue el caso de los acuerdos bilaterales concluidos con México y con Chile. Ello podría explicar que a la Argentina y al Brasil les pudiera preocupar un escenario en el que, uno u otro, optara también por un acuerdo bilateral con los EEUU. Como también explica el interés que la UE empezó a manifestar, al mismo tiempo, por una negociación de un acuerdo de libre comercio con lo que luego sería el Mercosur.

El segundo hecho tendría que ver con la necesidad de preservar el carácter bilateral del núcleo duro que llevó a la creación del Mercosur, esto es la relación entre Argentina y Brasil. La idea del “consenso” implicaba, la certeza que cada uno requería de la plena participación del otro en el proceso de integración. Los dos ejes principales de la construcción del espacio integrado –seguridad y desarrollo industrial- requerían certeza en cuanto a la participación de los dos países. Incluso en la perspectiva de los otros socios.

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