Urge un plan para devolverle al ferrocarril su razón de ser
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Para LA NACION Pablo Martorelli
Pasaron más de 200 años desde que el ferrocarril irrumpió en el mundo, en 1804. Apenas habían pasado cinco años desde la batalla de Caseros para que la incipiente Argentina, aun dividida entre la Confederación y la provincia de Buenos Aires, accediera en 1857 a la más moderna tecnología de transporte disponible a mediados del Siglo XIX.
El ferrocarril hizo pie en Buenos Aires hace 165 años desde donde hoy se encuentra el Teatro Colón. Desde entonces su avance fue sostenido, complejo y controvertido, pero su impronta en la estructuración territorial, productiva y demográfica ha sido determinante en la construcción de la Nación. El ferrocarril no solamente le dio a la Argentina una fuerza movilizadora notable en tiempos de carretas tiradas por bueyes; también creó pueblos y ciudades, generó producción, proveyó educación y formación técnica a miles de personas, estableció los primeros puertos organizados del país y nos dio las primeras industrias pesadas a través de sus talleres.
En la Argentina rige desde fines del Siglo XIX la Ley General de Ferrocarriles de la Nación Nº 2873 y su Reglamento General de Ferrocarriles, que establece tres jurisdicciones para la explotación de ferrocarriles: Estado Nacional; provincias y particulares. Ello implica que (1) el Estado Nacional es el responsable de la red nacional de ferrocarriles, que es la que une la Capital Federal con las capitales de provincias y las provincias entre sí, además de las vinculaciones con los países limítrofes; (2) las provincias pueden operar redes ferroviarias dentro de sus territorios y (3) los particulares pueden operar ferrocarriles para sus propios usos, con arreglo a la ley.
De este modo, la red ferroviaria nacional se desarrolló a lo largo de un siglo, en diversos momentos de la historia fue incorporando ferrocarriles propios, provinciales y privados, con etapas de compraventa de concesiones, estatizaciones parciales y reprivatizaciones hasta la nacionalización o estatización total del sistema en 1948.
Para simplificar y, a riesgo de generar polémicas, diremos que es posible reconocer tres períodos destacables en nuestros ferrocarriles: a) entre 1857 y 1958 creación, crecimiento y consolidación; b) entre 1958 y 1989 desestabilización y cultura petro-movilera; c) entre 1990 y 2002 desestructuración del sistema; y a partir de 2003 se da el inicio de una política de recuperación del sistema ferroviario, parcial e insuficiente con aciertos y errores.
Redondeando, podemos reconocer que al sistema de transporte ferroviario argentino le demandó un siglo consolidarse; luego vivió un período de inestabilidad coincidente con lo vivido por la política nacional durante 30 años, hasta lo ocurrido durante la década de 1990, que marcó entre otras cosas la casi total desaparición del transporte interurbano de pasajeros, con la consecuente multiplicación de muertes en accidentes carreteros y la segmentación del transporte de cargas en porciones de mercado según el interés comercial de sus operadores privados.
Ello demuestra (además de otras variables) la fuerte vinculación del ferrocarril con la política, hecho ineludible a la hora de razonar sobre la temática que nos ocupa. Ese siglo de crecimiento fue el producto de una política de Estado que se mantuvo a lo largo de varias décadas, colocando a la red ferroviaria nacional no solo entre las más extensas del planeta (hecho de significación relativa) sino, y muy especialmente, entre las mejores por su calidad y por la formación profesional de su personal, tanto en el sector privado como en el estatal, que dio este último la mejor calidad que se pueda imaginar tanto a nivel nacional como internacional; hecho de gran significación en la formación de generaciones de ferroviarios en casi toda Hispanoamérica.
Año 1990
Lo realizado por el gobierno nacional durante la década de 1990 no fue una privatización sino un concesionamiento parcial del sistema ferroviario, pese a que la Ley General de Ferrocarriles Nº 2873 no lo contempla literal ni taxativamente. Las concesiones ferroviarias de la década de 1990 presentan diferentes características, según sean de cargas, de pasajeros metropolitanos o a estados provinciales, basadas en una política que dio motivo y estructuró el modelo de ferrocarril concesionado, fundamentada en la Ley de Reforma del Estado de 1989. Posteriores decretos, como el ya derogado 1168/92, tienen linealidad jurídica con la Reforma del Estado y no con la Ley Orgánica de la explotación ferroviaria en el país, lo que le dio al concesionamiento de los ferrocarriles una singular calificación jurídica.
En ese contexto, el modelo de segmentación de la red ferroviaria seguido por el proceso de concesionamiento, fracturó y desestructuró la red ferroviaria nacional (que aun con sus defectos salvables, se logró integrar tras largas décadas de acción del Estado Nacional) y redujo la red operativa a más de la mitad de la existente hasta 1990, a la vez que la longitud de red con trenes de pasajeros cayó a la extensión de la red ferroviaria argentina en 1885 (116 años de atraso a ese momento), con una población 10 veces menor a la actual.
La consecuencia de aquella política fue la desintegración de la red ferroviaria nacional, su desarticulación y depredación generalizada (60 % de la red), el retroceso tecnológico y operativo (la pérdida de los sistemas de señalamiento), la caída de la calidad de la vía férrea (velocidades del orden de los 50 km/hora o menos) y la involución de la red.
Consecuencias en despoblamiento territorial, desocupación y des-economías regionales, entre otras cosas. La mención del sistema ferroviario de pasajeros no es antojadiza, por cuanto es el servicio de pasajeros el que provee la logística operacional integral que tiene la capacidad de mantener cohesionada a la red, algo que a la vez facilita y favorece al transporte de cargas al conservar la infraestructura en buenas condiciones y una multiplicidad de ramales a su disposición.
Mientras casi todo el hemisferio norte y algunos países del hemisferio sur gozan de políticas de transporte que le dan al ferrocarril su lugar, la realidad es que en América del Sur el ferrocarril se halla en una azarosa existencia. Dependiendo de decisiones políticas y económicas, en diferentes momentos, a veces dentro de una misma gestión de Gobierno, el modo ferroviario puede ser objeto de fuertes inversiones para su reequipamiento o, en cambio, puede quedar relegado al olvido o directamente ser objeto de inconcebibles medidas de destrucción patrimonial (regalando inmuebles ferroviarios para cualquier cosa), como ya ocurrió repetidamente.
La empresa Ferrocarriles Argentinos (FA) fue desactivada, su patrimonio fue disgregado, su personal fue desmoralizado, trasladado y despedido; el patrimonio ferroviario que no quedó en las concesiones fue liquidado o literalmente repartido entre diversos organismos, terminando por destruir la memoria histórica y técnica formada por generaciones de ferroviarios.
En transporte de cargas un conjunto de empresas de origen nacional o extranjero realizaron sus operaciones en aquellos ramales y estaciones que proveían los tráficos de su interés comercial. Una enorme demanda insatisfecha queda a merced del costoso automotor, o en algunos casos simplemente se ha retirado del mercado (es decir, han cerrado), sumiendo a regiones y poblaciones en el abandono.
El transporte de pasajeros quedó solo limitado al área metropolitana de Buenos Aires y a algunas pocas provincias que intentaron hacer lo que podían y de las que solo sobreviven dos o tres casos no poco importantes.
¿Para qué sirve un ferrocarril?
En la Argentina, el 91% de los granos producidos es transportado en camiones que, por diferentes problemas, tienen importantes pérdidas de cargas en sus recorridos. El tiempo de espera de los camiones en las zonas de antepuerto, la “logística” en los lugares de carga y descarga y el deterioro de parte de la mercadería son factores indirectos de la operatoria que gravitan en los resultados finales, que se suman a los costos directos como peajes, combustible, aprovisionamiento, amortización, salarios, cargas sociales, viáticos, tiempos excedentes, bajo rendimiento de rotaciones, etc. En todo esto no se han considerado las externalidades negativas adicionales, como el alto consumo energético por unidad de tráfico ni los altos niveles de siniestralidad (accidentes en ruta).
Tampoco nos estamos refiriendo a tráficos mineros, industriales y de otros tipos, ni a las importantes corrientes de cargas internacionales que cruzan el territorio argentino diariamente, en una escala típicamente ferroviaria, cuya operación no existe actualmente (tema que merece un tratamiento que excede los límites de la presente nota).
El ferrocarril sigue siendo una especie de convidado de piedra en el banquete de la creciente producción. Si bien algunas empresas han hecho esfuerzos importantes para incrementar el tonelaje de graneles transportado a los puertos, lo cierto es que aun representa una mínima proporción de su mercado natural, para el cual el modo guiado es altamente idóneo desde todo punto de vista.
En tal sentido, no parece comprensible, a primera vista, la escasez de inversiones privadas, a pesar de contar con el respaldo de un mercado altamente demandante en expansión, que permite vislumbrar incrementos del tonelaje transportado a valores que fácilmente pueden duplicar y triplicar la actual performance ferroviaria, cercana a algo más de 20 millones de ton/año.
Como dato interesante surge que en la década de 1930 (inicio de la competencia del automotor) la red ferroviaria transportó en promedio 11.249.000.000 de toneladas-kilómetro-año; en la década de 1940 ese valor fue de 12.880.000.000 ton-km-año; en la década de 1950 (máxima expansión de la red, competencia automotor abierta y gestión ferroviaria totalmente estatal) el ferrocarril alcanzó 17.309.000.000 ton-km-año. Durante la década de 1990 el ferrocarril experimentó algunas recuperaciones de tráfico, luego de la drástica caída del tráfico desde mediados de los años 80, sin alcanzar su performance histórica. Tras la caída entre fin e inicio de siglo logró mejoras en el tráfico, llegando al inicio de la actual década con un valor estimado que ronda 12.000 millones ton-km-año, con una tendencia estable, pero en un contexto de gran demanda. ¿Cuál podrá ser su techo?
¿Solo cargas?
Sabido es que las inversiones en ferrocarriles son importantes y de largo período de amortización, particularmente en lo que a infraestructura se refiere, lo que sin embargo no debe ser impedimento para encarar las adquisiciones, reparaciones y obras nuevas necesarias, tanto desde el sector privado como desde el Estado.
El efecto multiplicador en la economía será inmediato al poner en práctica una política de Estado que se enmarque en un Programa Plurianual con metas alcanzables, superando varios períodos de gobierno en forma sostenida y sin pausas. La reactivación de la industria ferroviaria, de gran importancia y calidad, la multiplicación de servicios de ingeniería, la provisión de materiales, equipos, herramientas, instrumental, la modernización de los talleres ferroviarios, entre otras cosas, impulsará naturalmente programas universitarios de formación y capacitación, miles de personas tendrán empleos dignos y se generarán economías regionales importantes.
Del mismo modo, los accesos a los puertos, parques industriales y recintos logísticos favorecerán la intermodalidad, multiplicando las posibilidades del modo automotor complementario. Estos elementos, entre otros, están contenidos en el Plan Encarrilando Argentina, elaborado por el IAF, que contiene 30 puntos desarrollados, entre los cuales destacamos dos de orden prioritario.
Es fundamental iniciar urgentemente la aplicación de un Programa Plurianual para la Recuperación de la Vía Férrea, con intervenciones razonables y sistemáticas, mediante acciones progresivas de renovación, mejoramiento programado y conservación sistemática y metódica que, en forma cíclica, abarquen en plazos razonables corredores completos, con varios frentes de trabajo simultáneos, con disponibilidades presupuestarias preestablecidas (fideicomisos o figuras similares) y conforme a las prioridades que se asignarán según los planes operativos a desarrollar. Tan solo este programa de acción demandará la necesidad de una logística operativa ferroviaria (trenes de trabajo) que implica –por sí– toda una reactivación.
Las premisas básicas de este programa deben apuntar a superar el actual nivel de deterioro general y a la elevación de los niveles de seguridad operacional, para devolver el transporte de pasajeros de niveles regionales y de larga distancia, que contribuyen a la integración territorial, demográfica y sociocultural.
Diez mil kilómetros de vías nuevas en 10 años y la producción de materiales recuperados para mejorar otros cinco mil kilómetros, con más de 10.000.000 de jornales directos, la provisión de casi un millón y medio de toneladas de rieles, 70 millones de piezas de fijaciones, 15 millones de toneladas de piedra balasto, más de 16 millones de durmientes de hormigón, por ejemplo, son algunos de los elementos a tener en cuenta en un factor de sostén de la recuperación de la economía interna del país, con una significación del 0,5% del PBI y recuperación del crédito fiscal del 35%, con más las economías generadas por las tarifas más favorables a lo largo de los 10 años del programa.
Las concesiones ferroviarias de cargas fueron eximidas del régimen de servicio público mediante un instrumento administrativo inferior, lo que debería ser revisado en orden legal al finalizar las concesiones. Al operar bajo régimen comercial exclusivo, los concesionarios atendieron aquellos tráficos que resultaron convenientes para su negocio empresario, lo que no sería objetable sino generara fuertes desequilibrios regionales. Esta particularidad trajo como consecuencia la desatención de tráficos menores que sumados son de gran volumen, pero que por su dispersión se tornan gravosos para las operatorias comerciales de las empresas.
A ello se suma el perjuicio respecto de las instalaciones de acopio en estaciones y los mayores costos de fletes por automotor requerido para el reemplazo del modo ferroviario. El sector agropecuario suele mostrar su preocupación por las grandes dificultades puestas de manifiesto en el transporte de su producción, lo que también se muestra en sectores industriales consumidores de insumos masivos y pesados, o productores de elementos pesados. El sector exportador siente la ausencia de una política de transporte que atienda a los crecientes costos de fletamento que afectan el precio final del producto exportable, en más del 25 %.
Sin embargo, numerosas empresas construyen plantas de acopio y producción, con desvíos ferroviarios que ingresan a sus propiedades, como también se han hecho importantes obras ferroviarias de acceso a terminales portuarias de las mismas empresas productoras o acopiadoras. De tal modo el ferrocarril presta el servicio de transporte origen-destino directo, contribuyendo a aligerar el tránsito en rutas y mejorando la relación de costos y precio FOB.
Se requiere volver al régimen de la Ley de Silos con tarifas preferenciales y centros de acopio en estaciones, con báscula, terminando con la especulación del silobolsa disperso.
La necesidad de un Plan de Transporte Masivo, que supere las limitaciones del negocio privado de transporte, que –en cambio– sirva al interés nacional, se hace evidente frente al crecimiento de las exportaciones, las que aún podrían mejorar frente al abaratamiento de fletes que podrá generar el transporte ferroviario.
A tales fines se debe desarrollar un Plan de Transporte para el corto, mediano y largo plazo teniendo en cuenta la producción del país, su desarrollo y proyección en el tiempo, en coordinación con todas las áreas de gobierno vinculadas, determinando la matriz origen-destino de los diversos productos en distintos períodos. Así se podrá elaborar el Plan de Encaminamiento, la coordinación intermodal y la operatoria ferro-portuaria y naviera.
Se calcularán los requerimientos de equipamiento ferroviario, es decir cuántas locomotoras y vagones deben ser incorporados en función de los análisis de captación de tráficos de valor presente y de valor proyectado, cuáles son las metas exigibles por el Estado a los operadores (sean estatales o privados) para que cumplan en toneladas-km-año y pasajeros-km-año, y su incremento anual para alcanzar una meta que coloque al ferrocarril en posición de competitividad para cumplir el Plan de Transporte establecido en cada etapa. Este Plan de Transporte podrá ser operado tanto por empresas privadas, bajo un Régimen de Vías Abiertas en competencia intramodal, y por el Estado a través de Ferrocarriles Argentinos SE., o terceros operadores asociados.
Este punto tiene por objeto central determinar la capacidad operativa presente, su estado jurídico-legal, operativo y de ocupación con miras a convertir a las estaciones ferroviarias en Centros de Transporte Intermodal, en un plan coordinado que otorgue a cada modo tecnológico su propia idoneidad para cumplir eficientemente sus roles de manera conveniente para cada parte integrante de la cadena logística de producción, exportación, importación o consumo. Es fundamental que Ferrocarriles Argentinos SE recupere la administración plena de sus inmuebles, a fin de que se termine con la perniciosa entrega de terrenos para fines ajenos a la explotación ferroviaria.
Las altas demandas de tráfico, el financiamiento estatal de las obras de infraestructura y las facilidades que podrán establecerse para financiar compras de material rodante, permitirán al sector privado industrial invertir razonablemente en la fabricación de locomotoras, coches y vagones para contribuir a la modernización del sistema ferroviario y su crecimiento, con miras a alcanzar en plazos razonables las 50 o 60 millones de toneladas/año de cargas y atender razonablemente las demandas de los principales corredores de pasajeros del país.
Estos no deben ser aspectos librados a la mera voluntad de los operadores (sean estatales o privados) ni a intereses comerciales particulares. Es un deber ineludible del Estado imponer lo que los prestadores de servicio público deben hacer con el instrumento que se les ha confiado.
La necesidad de evaluar el cumplimiento de los contratos de concesión es una obligación del Estado, pero por encima de ello y de sus implicancias en cada caso, debe primar el interés general en esa política de estado que se demanda discutir y analizar para llevarla a la práctica. La profusa bibliografía producida a lo largo de varias décadas por los más prominentes y destacados ferroviarios argentinos que –como profetas sin honra en su propia tierra– dieron al mundo la doctrina vigente de la Renta Social del Transporte, muestra la factibilidad de lo enunciado.
Creemos que estos son aspectos prioritarios, por cuanto no puede haber ferrocarril sin vías, sin señalamiento ni comunicaciones, con la necesidad de formar una nueva generación de ferroviarios en todas las áreas de trabajo. El control operativo es un elemento central para recuperar el transporte de pasajeros de media y larga distancia, que significará la cohesión de la red y del sistema de seguridad operacional, que dará confiabilidad a la circulación de trenes con las frecuencias necesarias los siete días de la semana.
Un programa plurianual de recuperación de la red no tendrá efectos en resultados visibles inmediatos, pero coloca a la autoridad competente en el punto focal de la solución del problema, al generar un plan de inversiones que dará trabajo a miles de personas en todo el país, movilizará industrias proveedoras y dará oportunidades a importantes regiones, abriendo el mercado ferroviario a nuevos inversores en un Régimen de Vías Abiertas que merece ser tenido en cuenta, para colocar al modo ferroviario en el lugar que le corresponde, para beneficio del país y seguridad de las personas, ante la creciente y alocada carrera de muertes evitables en rutas y autopistas.
Estos son solo algunos pocos argumentos extraídos de los 30 puntos del Plan “Encarrilando Argentina”, elaborado por el IAF, para devolverle al ferrocarril su razón de ser, para volver al futuro que en otras latitudes se demuestra cada día. Como siempre expresamos, tenemos un ferrocarril que conceptualmente se quedó en la década del 50; debemos construir un ferrocarril para la década del 50 del 2050. Un salto conceptual de un siglo.
El autor es presidente del Instituto Argentino de Ferrocarriles (IAF). Colaboró Claudio Molina, analista ferroviario
Por Pablo Martorelli
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