Balance y futuro del desempeño de las empresas de propiedad estatal

Cuando comience el mandato el próximo 10 de diciembre, Alberto Fernández, además de nombrar a los próximos ministros y secretarios, decidirá también sobre el rumbo que tomarán las empresas de propiedad estatal, que están constituidas en 41 grupos económicos y que tienen al Estado como accionista mayoritario. Entre ellas se encuentran la mayor petrolera del país, YPF; la principal línea aérea, Aerolíneas Argentinas, y el banco más grande, Banco Nación.

La responsabilidad no es menor: entre todas emplean a más de 104.200 personas y en 2018 recibieron transferencias del Tesoro por 0,94% del PBI ($ 136.360 millones a precios constante de ese año), según datos de Jefatura de Gabinete.

En los últimos cuatro años, estas empresas implementaron un proceso de ordenamiento, que les permitió consolidar la información presupuestaria, bajo la tutela de la Oficina Anticorrupción (OA), la Sindicatura General de la Nación (Sigen), la Comisión Nacional de Valores (CNV) y, principalmente, la Jefatura de Gabinete, que recibía un informe mensual sobre la ejecución de presupuestos de cada una. Este control lo heredará Santiago Cafiero, si es que asume finalmente como jefe de Gabinete.

El manejo de las empresas estatales estará bajo la lupa en el nuevo gobierno, ya que, en el pasado, la gestión del kirchnerismo estuvo caracterizada por la falta de transparencia en las operaciones y por casos de corrupción ligados a funcionarios nacionales. Entre las empresas que están bajo investigación figuran Yacimientos Carboníferos Río Turbio (YCRT), que tiene al exministro de Planificación Julio De Vido en juicio oral; Integración Energética Argentina (Ieasa, ex Enarsa), por las importaciones de gas licuado; Casa de Moneda, por sus vínculos con Ciccone Calcográfica, que derivó en la condena a prisión del exvicepresidente Amado Boudou; Aysa, por las irregularidades en la construcción de dos plantas potabilizadoras por parte de la brasileña Odebrecht; Fábrica Argentina de Aviones (Fadea), en donde hay 13 exdirectivos imputados por sospechas de malversación de fondos, y Aerolíneas Argentinas, que no presentó balance de 2012 a 2016.

"Efectivamente hubo un salto cualitativo en el manejo de las empresas en los últimos años. Antes, no todas consolidaban la información en el presupuesto, lo que da cuenta de un manejo opaco de los recursos de las empresas", indicó Gonzalo Diéguez, director del Programa de Gestión Pública del Cippec.

"Estos cuatro años se pueden dividir en dos etapas. Una primera en la cual se buscó eficientizar el gasto, mejorar la planificación estratégica y consolidar la información presupuestaria. La segunda comenzó a fines de 2017, cuando se lanzó una batería de normativas regulatorias, que establecieron una agenda de calidad institucional, de gobernanza y de buen gobierno corporativo, en el marco de la OCDE. Esto establece un horizonte deseable para las empresas estatales", analizó el experto.

En concreto, Diéguez menciona la entrada en vigencia de la ley de acceso a la información pública, que solo Cuba, Bolivia y la Argentina no tenían, y la ley de responsabilidad penal empresaria. "Esta norma tiene un capítulo específico que señala que las empresas son sujeto obligado. Eso implicó un antes y un después en la gobernanza de las empresas públicas, ya que se establecieron los lineamientos de buen gobierno, de integridad y el plan anticorrupción", comentó el especialista en políticas públicas.

El vaso medio vacío de estos años de gestión, dicen en el Cippec, es no haber podido institucionalizar el proceso. "Se confiaron mucho en que iba a haber un segundo mandato y se quedaron un poco cortos para consolidar e institucionalizar algunas cosas. Los lineamientos del gobierno corporativo son una decisión administrativa que jerárquicamente como normativa es bastante baja. Había además una persona que lideraba la organización de las empresas, que hace unos meses se fue del Gobierno y el proceso perdió un poco de vigor", dijo Paula Nuñez, coordinadora del Programa de Gestión Pública de la entidad. También señaló que como desafío pendiente quedará que los avances en transparencia e integridad se consoliden tras el cambio de ciclo político.

Sebastián López Azumendi había sido el elegido de Gustavo Lopetegui –por entonces vicejefe de Gabinete– en diciembre de 2015 para seguir el ordenamiento de las empresas estatales. López Azumendi volvía al país luego de vivir 13 años en el exterior, donde trabajó para el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y para el Banco Mundial en temas de gobernanza pública.

Eficiencia y transparencia

"Teníamos dos grandes objetivos: aumentar la eficiencia, estableciendo una estrategia comercial para cada empresa, y que hubiese transparencia. Así logramos que las empresas comenzaran a reportar su desempeño a la Oficina Nacional de Presupuesto. Con ayuda del BID, que aportó el financiamiento, creamos un web link para que en tiempo real se pudiese ver la evolución de las empresas en materia de dotación, resultados y transferencias", dijo el actual especialista de reforma regulatoria del Banco de Desarrollo de América Latina (CAF).

De esta forma se logró que las transferencias del Tesoro cayeran de 1,5% del PBI en 2015 a 0,8% en 2017. Después, la devaluación de la moneda impactó en los costos de las empresas, que volvieron a requerir más financiamiento, lo que hizo subir las transferencias a 0,94% del PBI.

Otra de las medidas que se debatió y se pensaba en avanzar si había un segundo mandato era el de crear un holding, que contuviera todas las empresas estatales. "Había que hacerlo con mayores consensos, por eso lo evaluamos como opción si había una reelección. Era una idea para reducir los conflictos de interés que se generan cuando un ministro es accionista de la empresa y al mismo tiempo elabora la política pública. El propio ministro es el que controla a las personas que designa y no hay ningún tipo de parcialidad en el desempeño de un directorio. La estrategia era crear un holding integrado por un directorio compuesto por ministros y miembros independientes, que supervisen el desempeño de las empresas con funciones transversales y sectoriales, como hicieron en Perú y Chile, por ejemplo", indicó López Azumendi.

Esta dualidad de funciones, en la que el ministro es el accionista de la empresa y el que establece las reglas de juego del mercado, se hizo evidente con Aerolíneas Argentinas y con YPF, en donde Guillermo Dietrich, ministro de Transporte, y Lopetegui, decretaron normativas que muchas veces iban en contra de los intereses de las compañías, como la apertura aerocomercial a las aerolíneas low cost y el congelamiento del precios de los combustibles.

En detalle

Las mayores transferencias que realiza el Tesoro a las empresas estatales son para las del sector energético, en el cual se destaca Ieasa como la que más financiación recibe. La ex-Enarsa creada por Néstor Kirchner en 2004 recibió $52.707 millones de financiación en 2018. Este número ascendía a $79.864 millones en 2015 (a precios constantes de 2018). Ese dinero está destinado a cubrir las importaciones de gas licuado, que luego se venden a precio subsidiado en el mercado local para no trasladar el costo total a las tarifas de gas y electricidad. Por otro lado, el Estado tiene el 51% de las acciones de YPF, que es la única de las empresas con control estatal que cotiza en la Bolsa de Comercio de Buenos Aires (BCBA) y en la de Nueva York (NYSE).

El sector de Transporte es el segundo en la lista a la hora de recibir más transferencias, con Trenes Argentinos de Pasajeros la que obtiene mayores subsidios del Tesoro. En 2018 fueron $31.793 millones, según el informe de Jefatura de Gabinete. Luego le sigue Belgrano Cargas y Logística, con subsidios por $7553 millones. En este sector, se destaca también Aerolíneas Argentinas, que el gobierno de Cristina Kirchner reestatizó en 2008. Para este año, la línea área proyectó un déficit de entre US$250 y US$300 millones. A comienzo de la gestión de Mauricio Macri, el objetivo era llegar al equilibrio operativo en 2020, pero la devaluación impactó en el aumento del precio de los combustibles, lo que hizo subir el principal costo que tiene la aerolínea.

En Defensa, por su parte, se destaca Fadea, que en los últimos cuatro años comenzó finalmente a fabricar aviones y para fin de año habrá entregado seis Pampa IA63. Además, redujo su déficit operativo en un 90% y achicó la plantilla laboral a la mitad, con lo cual ahora emplea a 822 personas. Fadea también funciona como taller de reparación de aviones para Flybondi, JetSmart y Norwegian, y tiene un acuerdo con Etihad Engineering, de Emiratos Árabes, para el mantenimiento de cabinas de aeronaves de las familias Boeing 737 y de los Airbus 320 de la empresa Latam en Sudamérica. Además, está poniendo a nuevo ocho helicópteros comprados a Italia para el Ejército y Gendarmería.

Las empresas que también se destacan son el Banco Nación y el Banco de Inversión y Comercio Exterior (BICE) en el sector Finanzas, que no requieren transferencias del Tesoro. En Comunicaciones, Correo Argentino (recibe $2703 millones en subsidios), Télam ($1190 millones) y Arsat, que, a través de sus satélites, aumentó la cantidad entregada al mercado de internet y revirtió una pérdida en el resultado operativo de $1070 millones para pasar a tener ganancias por $1063 millones tres años después.

"Alberto Fernández heredará una agenda mucho más robusta y más sofisticada que la que recibió Macri. Ha sido un gran valor de este gobierno poner foco en las empresas estatales. Eso no significa que no se pueda mejorar, robustecer y sofisticar", dice Diéguez.

"El gran desafío del próximo gobierno será no volver para atrás y evitar el efecto péndulo que tiene la política. El Gobierno no tuvo una lógica de privatización, sino de reconfiguración y de mejora de la calidad institucional de las empresas. Finalmente, tendrán que fortalecer el rol de las empresas estatales en un contexto de severa restricción fiscal", concluyó el experto.

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